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2017年1月12日 星期四

再造歷史現場的 47 億預算戰爭

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地方政府主管機關人數極少,要掌控上億元的預算,光發包出去就很累了。專業的顧問公司常以營利為導向,不在乎理念;而地方文史團體活動規畫、專案管理等能力較弱,就算具備,光靠政府一年一包的案子,也很難活下去。


一六年七月,文化部長鄭麗君接受本刊專訪時,面對全台遍地烽火的文資保存問題,提出她心中的藍圖,「(文化資產保存政策)是長期的演進,有社會共識的支持,政府也非常重視。可是我們只有一部《文資法》,文化資產被指定之後沒有錢可以修,就是一棟破舊的老房子,沒有歷史。」

這份藍圖後來化成「再造歷史現場」計畫,總預算四十七億元,除了修復古蹟,還要讓它與都市發展結合,走入人民的生活與記憶。目前示範計畫已經核定三十五億元,文化部補助二十三億元,由北到南、從本島到外島,十縣市十一案,今年就要正式起步。

出現許多生面孔來「卡位」

難得有大筆文化預算,又碰上思維不同的主事者,地方政府、公民社會大多引頸期盼。但當計畫金額核定,準備由地方政府規畫執行時,在地團體觀察到,地方開始出現許多「生面孔」進來「卡位」,「正式計畫都還沒展開,就有很多過去從來沒看過的顧問公司搶著標案,積極參與是好事,但該有的社區連結、蹲點、文化考察都沒有做,大概只想來撈一筆。」


談到資源競爭,北部的地方團體A希望能匿名,彰顯出生存的無奈。A是一群由在職青年組成的團體,希望為家鄉貢獻心力,自掏腰包,利用下班、假日的時間在地方深耕,打出名聲,也成為文史活動的諮詢對象。


「文化局人力少,很難自己辦活動,政府外包碰上的團隊好壞幾乎是看運氣,活動品質落差很大。就拿古蹟日來說,以往都是開遊覽車帶民眾出去逛街,發便當、拿紀念品,今年我們幫忙,雖然錢少到幾乎是做義工,但成效好到很多民眾以為這是第一屆。」但A無奈地說,「我們以合作為前提盡心盡力,卻常常有人把我們當作拋棄式團體。」


A舉例曾有外縣市的建築師希望承包老屋活化的調查計畫,希望A團隊協助,「對方找我們一起規畫,結果,我們做了一大堆苦工,該建築師自己跑去標案、找團隊執行,我們全做了白工。」A苦笑,「而且這種事情發生了三、四次以上。」

沒實體建設,就沒成效?

因此,對於今年因「再造歷史現場」將進駐的大筆文化預算,A是既期待又怕受傷害。A舉例,「地方政府主管機關大多只有五個人,要掌控上億元的預算,光發包出去就很累了,勢必得向外求助。現在已經有很多顧問公司準備進來搶食這塊大餅。再加上,這很明顯是跨局處的計畫,不只有修古蹟,還包括交通建設、觀光規畫,其他局處會聽你的嗎?」


無獨有偶,中部的某個大型文化預算也碰到類似情形。在地青年B也感同身受地提到,「一旦政府宣布有『大計畫』,大家就期待看到實體的大建設,否則就覺得沒成效。就算政務官發想的概念很好,認為重點是在保存傳統景觀,而非花大錢,還是有一堆人摩拳擦掌準備搶食。甚至計畫都還沒展開,就有建商拿來當房地產宣傳的噱頭。」


B指出,「就算強調公民參與,地方很多牛鬼蛇神,也不管你的計畫內容,看到一塊肥肉就衝上來搶。不是說他們沒資格用錢,而是他們要求的計畫屬於其他經費項目,像是都計經費、交通經費,都跟文化預算無關。」


相比於其他領域,總共二%的文化預算就像是餅乾屑,仍吸引各方搶食,文化部這次打算怎麼讓計畫「不一樣」?文化部文資局科長紀佳伶提到,每個縣市的計畫內容南轅北轍,執行起來進度也肯定大不相同,文化部除了審核計畫、提供經費,還希冀成為平台。更要求縣市資訊公開所有的會議、會勘文件,上網整合。計畫也將採滾動式修正。

中央該架平台,形成生態系

「光是古蹟本身就有許多主管機關,如何跟其他部會協調,文化部希望搭起溝通平台協助。」紀佳伶也提到,文化部還成立總顧問團與專家諮詢團,領域包括文化資產、歷史、建築土木、文化科技應用甚至財務及經營管理等,「有的縣市在計畫內就編列自己的顧問團,像基隆、高雄、金門三個縣市;但有的縣市沒有,文化部要做的工作就更多,會從建立專案管理的團隊開始協助起。」


紀佳伶也提到,「如何將概念性的計畫,化做實際上可執行的計畫,這中間的落差是成功的關鍵因素。」縣市政府勢必沒有量能自己執行,那文化部是否會在「發包」之前再做一次把關?紀佳伶指出,文化資產在文資法裡本來就有專業的發包規定,古蹟相關的採購法亦有鬆綁。


但再造歷史現場可不是只有修古蹟而已,關於後續的活化、應用、創新,如何讓「再造歷史現場」的結果符合鄭麗君的理想?


台灣文化政策研究學會理事長劉俊裕認為,地方的培力要同步進行,「要讓地方學發展,不是只有撒錢而已。公民團體的體制如何健全、如何讓他們有動機參與政府標案、甚至企業的挹注要怎麼進來等等,中央應該要把平台架起來,形成生態系,才是關鍵。」

計畫執行不能只靠文史專業

他提到,政府發包的結果總是差強人意,是雞生蛋、蛋生雞的問題。專業的顧問公司常以營利為導向,不在乎理念;而就算政府跟公民團體的理念相近,計畫執行又不能只靠文史專業,還有活動規畫、專案管理等能力,不是說公民團體就一定不具備,但光靠政府一年一包的案子,很難活下去。


劉俊裕指出,政府若有決心扶持,有兩個方向,一種是像韓國的文化觀光研究院,像智庫、中介組織的概念,長期接政府的研究案,讓專業在這裡積累。但缺點是,就像韓國目前的狀況,政府身為組織財政的基礎,組織很難「違背上意」。


另一種,是扶植成立非政府專業組織,以長期的夥伴關係,保持一定的距離,讓市民社會漸漸茁壯起來。「現在其實有這個機制,就叫《採購法》。」劉俊裕說,「但我們的採購法框架太多、彈性太少,防弊大於興利,讓很多有潛力、有能力,但不喜歡走標案流程的人望而卻步。」


台灣目前專業的中介組織還不夠、又有限制重重的《採購法》,縱使有好的計畫,環境卻不健全,劉俊裕說,「這需要雙軌進行。」


除此之外,劉俊裕以自身團隊承包文化部案子的經驗舉例,「政府寫標案常用最低標,因為它害怕訂得太嚴格標不出去,但不代表團隊就一定得照單全收。像我某個案子光前置就花了三個月,提出新的可能、請它思考可行性、修正,再繼續下去,這是做得到的。但承包的團隊敢不敢質疑案主的計畫不夠好?主管機關有沒有量能可以接受這樣的互動與協力?」

讓文化不只是一門好生意

A建議,可以直接將「與公民團體合作」納入標案條件,不但增加案件的專業性,也能協助地方團隊生存。現在有很多在職青年很想回家鄉做事,卻困難重重,A提到去年為了文化部的青年創意計畫,「我們一整年都沒有放假,是因為有足夠的熱情讓我燃燒。但再多的熱情也有累的一天,再加上,如果我只是領二十二K的人,怎麼可能有心力去做這件事?」


除了歷史現場要再造,如何讓文化不只是一門好生意,端看中央、地方、在地公民團體的協力模式如何重新再造。


(原文刊載於新新聞周刊)

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